In opdracht van de Provincie Utrecht onderzochten DRIFT en GovernEUR of het uitdaagrecht geschikt is voor het middenbestuur. Dit wettelijke instrument biedt inwoners en maatschappelijke partijen de mogelijkheid om een overheid voor te stellen een publieke taak anders of zelf uit te voeren.

Tijdens de verkenning verschoof het zwaartepunt. De vraag was steeds minder hoe de provincie een formele procedure voor het uitdaagrecht moest inrichten. Belangrijker werd wat er binnen de organisatie nodig is om ideeën en initiatieven uit de samenleving werkelijk verder te brengen.

De onderzoekers spraken ambtenaren uit zeven beleidsdossiers, betrokken een andere provincie en organiseerden twee ontwerpende workshops. Daarin speelden deelnemers na wat er gebeurt wanneer een maatschappelijk initiatief zich bij de provincie meldt. Zo ontstond een beeld van de eigenschappen en vaardigheden die in de dagelijkse praktijk bepalen of een initiatief ruimte krijgt, vastloopt of gaandeweg door de overheid wordt overgenomen.

Aansluiten op een andere werkelijkheid

Centraal in het onderzoek staat het begrip aansluitingsvermogen. De onderzoekers omschrijven dit als de bekwaamheid om de manier waarop de interne organisatie denkt en handelt te laten aansluiten op de manier waarop mensen vanuit de samenleving denken en handelen.

Dat klinkt vanzelfsprekend. In de praktijk blijken beide werkelijkheden heel verschillend te functioneren. De provincie werkt vanuit beleidsterreinen, verantwoordelijkheden, procedures, beschikbare budgetten en bestuurlijke doelen. Maatschappelijke initiatieven ontstaan vaak vanuit een concrete omgeving, een gevoeld probleem of een onverwachte combinatie van belangen. Zij houden zich zelden aan de grenzen tussen beleidsterreinen.

Juist daar ontstaat wrijving. Een initiatief kan maatschappelijk waardevol zijn en tegelijk slecht passen binnen het bestaande instrumentarium. Het kan bijdragen aan meerdere doelen, terwijl geen enkele afdeling zich volledig eigenaar voelt. Het kan om snelheid vragen, terwijl de organisatie eerst duidelijkheid verlangt over verantwoordelijkheden, representativiteit, financiering en continuïteit.

Volgens de onderzoekers is het aansluitingsvermogen van de provincie op zulke momenten vaak beperkt. Werkdruk, opgelegde beleidsdoelen, kruisend beleid en het ontbreken van duidelijke procesafspraken laten weinig ruimte om een voorstel verder te onderzoeken. Vooral bij complexe opgaven, waar maatschappelijke initiatieven juist nieuwe perspectieven kunnen openen, zitten ambtenaren al met volle agenda’s en grote onzekerheden.

Initiatieven worden daardoor geregeld informeel beoordeeld. De persoonlijke inschatting van een ambtenaar of team weegt zwaar mee. Ook het takenpakket, de beschikbare tijd en de ervaren ruimte binnen de organisatie beïnvloeden wat er mogelijk wordt.

Dat maakt de uitkomst afhankelijk van de persoon die een initiatief treft.

Wanneer de organisatie in één ambtenaar moet passen

Het rapport beschrijft hoe ervaring, doorzettingsvermogen en de bereidheid om tussen regels en organisatieonderdelen te bewegen kunnen bepalen of een initiatief verder komt. Sommige ambtenaren kennen de informele routes, weten wie zij moeten benaderen en voelen aan waar binnen bestaande kaders ruimte kan ontstaan. Anderen beschikken minder over die ervaring of hebben vanuit hun functie nauwelijks gelegenheid om die ruimte te zoeken.

Een treffend voorbeeld is de zogenoemde bosmakelaar. Deze medewerker kent de provinciale doelen rond bomen en bos, weet welke subsidies en regels gelden en kan snel beoordelen of een initiatief op een bepaalde locatie kansrijk is. Tegelijkertijd kent deze persoon de organisatie goed genoeg om te weten welke ondersteuning de provincie kan bieden, waar procedures ruimte laten en welke route een voorstel moet afleggen.

De kracht van deze ambtenaar ligt dus in de combinatie. Inhoudelijke kennis alleen is onvoldoende. Het vraagt ook organisatiesensitiviteit, beoordelingsvermogen, een intern netwerk en het vermogen om een initiatief door verschillende afdelingen en afwegingen heen te begeleiden.

De bosmakelaar laat zien hoe waardevol zo’n professional kan zijn. Het voorbeeld legt ook een kwetsbaarheid bloot. Wanneer samenwerking met de samenleving vooral lukt dankzij enkele ervaren en vasthoudende medewerkers, rust een organisatorisch vermogen feitelijk op individuele personen.

Voor initiatiefnemers kan dat voelen als willekeur. De ene ambtenaar ziet mogelijkheden, de andere vooral obstakels. De ene kent een route, de andere moet vaststellen dat het voorstel buiten het eigen takenpakket valt. De kwaliteit van de relatie tussen overheid en samenleving wordt daardoor moeilijk voorspelbaar en nauwelijks overdraagbaar.

Drie gesprekken, drie verschillende overheden

Hoe groot de invloed van persoonlijk handelen is, werd zichtbaar tijdens de simulatieworkshops. Ambtenaren behandelden vergelijkbare initiatieven via een vergelijkbaar proces. Toch ontstonden verschillende uitkomsten.

In één situatie reageerde de provincie defensief. De aandacht ging vooral uit naar de vraag of de initiatiefnemer het voorstel kon waarmaken en wanneer de haalbaarheid voldoende bewezen zou zijn.

In een tweede situatie bracht de provincie zoveel eigen kennis, ideeën en voorwaarden in dat het initiatief geleidelijk van karakter veranderde. De oorspronkelijke initiatiefnemer bleef uiteindelijk vooral in een adviserende rol achter.

In de derde situatie bleef het eigenaarschap bij de initiatiefnemer. De ambtenaren onderzochten samen met deze persoon wat nodig was om het voorstel uitvoerbaar te maken en hoe de provincie daarbij kon ondersteunen.

Het verschil zat niet uitsluitend in de formele procedure. De manier waarop ambtenaren aan tafel zaten, vragen stelden, kennis inbrachten en met eigenaarschap omgingen, bepaalde mede wat voor overheid de initiatiefnemer ontmoette.

De onderzoekers noemen vier kwaliteiten voor professionals die dit contact verzorgen: bescheidenheid, nieuwsgierigheid, empathie en bekwaamheid.

Bescheidenheid zonder terughoudendheid

Bescheidenheid betekent hier dat een ambtenaar de eigen institutionele positie en deskundigheid bewust hanteert. De overheid beschikt doorgaans over meer informatie, meer toegang tot besluitvorming en meer kennis van regels dan een initiatiefnemer. Daardoor kan een goedbedoelde bijdrage al snel veranderen in sturing of overname.

Een bescheiden professional brengt kennis in zonder het initiatief opnieuw te ontwerpen naar de logica van de eigen organisatie. Deze medewerker kan adviseren, risico’s benoemen en grenzen zichtbaar maken, terwijl het oorspronkelijke eigenaarschap intact blijft.

Dat vraagt een subtiele rolopvatting. Te veel afstand laat een initiatiefnemer verdwalen in de organisatie. Te veel inhoudelijke dominantie trekt het voorstel naar binnen en maakt de samenleving alsnog deelnemer aan een provinciaal proces. Bescheidenheid is in die zin geen passiviteit. Het is het vermogen om invloed uit te oefenen zonder vanzelfsprekend de regie over te nemen.

Nieuwsgierigheid naar wat nog geen plek heeft

Nieuwsgierigheid wordt belangrijk wanneer een initiatief nog onvolledig, onzeker of moeilijk categoriseerbaar is. Veel maatschappelijke vernieuwing begint immers zonder sluitende businesscase, uitgewerkt governance-model of eenduidige beleidsmatige eigenaar.

Een nieuwsgierige ambtenaar kan langer bij de vraag blijven voordat het bestaande beoordelingskader de uitkomst bepaalt. Deze professional onderzoekt welke publieke waarde een voorstel kan toevoegen, welke partijen nodig zijn en welke aanpassingen nodig zijn om het idee kansrijker te maken.

Dat vraagt verdraagzaamheid voor onzekerheid. Ook vraagt het het vermogen om een initiatief te zien als bron van kennis. Een voorstel uit de samenleving is dan meer dan een aanvraag die moet worden goedgekeurd of afgewezen. Het kan zichtbaar maken waar beleidsterreinen elkaar raken, waar regels onbedoelde barrières vormen en waar de provinciale organisatie onvoldoende aansluit op ontwikkelingen buiten het provinciehuis.

Empathie als professioneel vermogen

Initiatiefnemers investeren vaak vrijwillig veel tijd, energie en persoonlijke betrokkenheid in hun voorstel. Zij kennen de interne verhoudingen van de provincie meestal niet en kunnen moeilijk inschatten welke termijn realistisch is, wie invloed heeft of waarom een vraag opnieuw moet worden besproken.

Empathie betekent daarom meer dan vriendelijk contact. Een ambtenaar moet kunnen begrijpen wat een lang en onzeker traject van de ander vraagt. Dat inzicht hoort door te werken in de manier waarop verwachtingen worden besproken, vertragingen worden uitgelegd en besluiten worden gecommuniceerd.

Hieruit ontstaat vertrouwen. Het rapport behandelt vertrouwen vooral als iets wat groeit door voorspelbaar en transparant handelen. Een initiatiefnemer hoeft geen garantie op succes te krijgen. Wel moet duidelijk zijn welke stappen worden gezet, welke afwegingen plaatsvinden en wat beide partijen van elkaar mogen verwachten.

Vertrouwen wordt daarmee een resultaat van professioneel gedrag: eerlijkheid over onzekerheden, zorgvuldigheid in afspraken en openheid over de grenzen van de organisatie.

Bekwaamheid om iets verder te brengen

Een uitnodigende houding heeft pas betekenis wanneer een ambtenaar ook in staat is een initiatief verder te helpen. Bekwaamheid omvat in deze context verschillende soorten vakmanschap.

Een ambtenaar moet de provinciale organisatie voldoende kennen om afdelingen, belangen en besluitvormingsroutes met elkaar te verbinden. Ook moet deze persoon kunnen beoordelen welke informatie op welk moment nodig is. Een initiatief in een vroege ontwikkelfase langs alle eisen voor definitieve uitvoering leggen, kan iedere vernieuwing voortijdig afsluiten. Te lang doorgaan zonder duidelijke beslismomenten leidt juist tot teleurstelling en verspilling van capaciteit.

Daarom bepleiten de onderzoekers een stapsgewijs selectieproces. Een eerste idee krijgt ruimte om zich te ontwikkelen, terwijl op verschillende momenten bewust wordt besloten of verdere inzet gerechtvaardigd is. Kansrijke initiatieven ontvangen ondersteuning. Voorstellen die onvoldoende perspectief bieden, krijgen tijdig duidelijkheid.

Dit vraagt beoordelingsvermogen én procesregie. De ambtenaar moet inhoud, haalbaarheid, maatschappelijke waarde, belangen en ontwikkelpotentieel in samenhang bekijken. Daarbij moet deze professional kunnen uitleggen waarom een initiatief verdergaat, wordt aangepast of eindigt.

Transparant werken tussen buitenwereld en backoffice

Een groot deel van het provinciale werk vindt buiten het zicht van de initiatiefnemer plaats. Ambtenaren overleggen met juristen, beleidsadviseurs, financiële specialisten, bestuurders en collega’s uit andere domeinen. Die interne afstemming is noodzakelijk, zeker wanneer een initiatief meerdere verantwoordelijkheden raakt.

Het onderzoek waarschuwt voor een situatie waarin de initiatiefnemer tijdens dat proces uit beeld verdwijnt. Er wordt dan intern over het voorstel gesproken, terwijl de persoon of coalitie achter het initiatief nauwelijks weet welke vragen spelen of welke richting de afweging opgaat.

Een goede procesbegeleider kan schakelen tussen de ontmoeting aan de voorkant en de afstemming binnen de organisatie. Deze ambtenaar zorgt dat de initiatiefnemer betrokken blijft, begrijpt welke bezwaren worden onderzocht en gelegenheid krijgt om aanvullende informatie of een ander perspectief in te brengen.

Dat vraagt vertaalvermogen. De taal van inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven verschilt vaak van de taal van beleid, rechtmatigheid en bestuurlijke besluitvorming. De ambtenaar vormt de verbinding tussen die werelden, zonder de ene volledig in de andere te laten opgaan.

Oordelen wanneer publieke waarden botsen

Maatschappelijke initiatieven brengen bovendien andere waarden mee dan de overheid gewend is centraal te stellen.

De provincie let terecht op gelijkheid, betrouwbaarheid, democratische representativiteit en eerlijke concurrentie. Initiatiefnemers benadrukken vaker autonomie, maatschappelijke impact, toegang tot besluitvorming en de slagkracht van de coalitie die zij hebben gevormd.

In de workshops ontstond bijvoorbeeld discussie over de deelname van een bedrijf aan een maatschappelijk initiatief. Vanuit het oogpunt van marktwerking en eerlijke concurrentie kon dat problematisch zijn. Tegelijkertijd leverde het bedrijf kennis, investeringsvermogen en uitvoeringskracht die het voorstel juist kansrijk maakten.

Een andere spanning betrof continuïteit en representativiteit. De overheid wil weten of een initiatief op langere termijn standhoudt en voldoende mensen vertegenwoordigt. Maatschappelijke vernieuwing begint echter vaak bij een kleine groep voorlopers die tijd en energie investeert voordat brede steun of een stabiele organisatievorm bestaat.

Deze situaties laten zich zelden oplossen met één vaste regel. Ambtenaren moeten kunnen herkennen welke publieke waarden tegenover elkaar staan, wat in deze specifieke situatie op het spel staat en welke nieuwe afspraken mogelijk zijn.

Dat vraagt oordeelsvermogen onder onzekerheid. Ook vraagt het de moed om bestaande kaders ter discussie te stellen wanneer die kaders de publieke waarde die de overheid wil realiseren juist belemmeren.

De interne participatieparadox

Tijdens het organiseren van de workshops stuitten de onderzoekers op een opvallend patroon. Ambtenaren die in hun dagelijkse werk veel contact hebben met initiatieven, hadden minder animo om deel te nemen dan collega’s die strategisch nadachten over participatie en bestuurlijke vernieuwing.

Een deelnemer noemde dit de interne participatieparadox. De professionals die de praktijk van maatschappelijke initiatieven het beste kennen, zijn lang niet altijd degenen die tijd en ruimte krijgen om mee te denken over hoe de organisatie daarmee zou moeten omgaan. De strategen die processen en participatiebeleid ontwerpen, staan op hun beurt verder af van de dagelijkse uitvoeringspraktijk.

Beide groepen kijken daardoor anders naar hetzelfde initiatief. De uitvoerende ambtenaar ziet de extra afstemming, juridische vragen, risico’s en capaciteit die nodig zijn. De strategische professional ziet de bijdrage aan democratische vernieuwing, maatschappelijke betrokkenheid of een andere rol van de provincie.

Die perspectieven kunnen botsen en vullen elkaar tegelijk aan. Praktijkkennis voorkomt dat strategische ambities losraken van uitvoerbaarheid. Strategisch vermogen voorkomt dat bestaande werkdruk en routines iedere nieuwe werkwijze bij voorbaat blokkeren.

De oplossing ligt daarom niet in de keuze voor één type ambtenaar. De organisatie moet verschillende vormen van kennis bewust bij elkaar brengen. Dat vraagt tijd om elkaars taal te leren begrijpen, ruimte om gezamenlijk afwegingen te maken en erkenning voor de uiteenlopende rollen die nodig zijn.

Van individuele pionier naar georganiseerd vermogen

Voor de meest ingrijpende variant stelt het rapport een Bureau Transformatie voor. Dit domeinoverstijgende team zou maatschappelijke initiatieven actief zoeken, selecteren en ondersteunen. Het helpt voorstellen ontwikkelen, loodst ze door de provinciale organisatie en begeleidt het proces tot een bestuurlijk principebesluit. Daarna kan het bureau optreden als procesregisseur tijdens experiment en implementatie.

Zo’n team vraagt ervaren professionals met een breed intern netwerk, kennis van bestuurlijke processen en het vermogen om over beleidsterreinen heen te werken. Zij moeten maatschappelijke initiatieven kunnen beoordelen zonder ze direct terug te brengen tot bestaande provinciale categorieën. Ook moeten zij lessen uit concrete gevallen vertalen naar aanpassingen in beleid, regels en werkwijzen.

Daarmee krijgt het werk een dubbele richting. Naar buiten helpt het bureau initiatiefnemers hun ideeën verder te brengen. Naar binnen maakt het zichtbaar waar de provinciale organisatie zichzelf moet ontwikkelen om maatschappelijke verandering mogelijk te maken.

Het rapport benadrukt dat hiervoor pioniers nodig zijn: mensen die kunnen werken terwijl de aanpak nog in ontwikkeling is. Tegelijkertijd kan een organisatie zo’n opdracht niet uitsluitend op persoonlijke bevlogenheid laten rusten. Pioniers hebben mandaat, capaciteit, bestuurlijke steun en een duidelijke positie nodig. Anders krijgen zij verantwoordelijkheid voor verandering zonder de voorwaarden om die verandering te realiseren.

Wat dit zegt over publieke professionals

De verkenning begon met de vraag of het uitdaagrecht geschikt is voor een provincie. Uiteindelijk komt een fundamentelere kwestie in beeld: kan de organisatie zich verbinden met initiatieven die vanuit een andere logica, andere waarden en een andere ordening ontstaan?

Die vraag heeft directe gevolgen voor hoe publieke professionals worden geselecteerd, ontwikkeld en gepositioneerd.

Inhoudelijke expertise en kennis van procedures blijven onmisbaar. Het onderzoek laat daarnaast zien hoe belangrijk bescheidenheid, nieuwsgierigheid, empathie, organisatiesensitiviteit, procesregie en oordeelsvermogen zijn. Ambtenaren moeten eigenaarschap bij anderen kunnen laten, onzekerheid kunnen verdragen, verschillende vormen van kennis verbinden en botsende publieke waarden zorgvuldig wegen.

Deze eigenschappen verdienen meer dan een plaats in een competentieprofiel. De organisatie moet onderzoeken in welke rollen ze nodig zijn, hoe ze in selectie herkenbaar worden en welke werkomgeving nodig is om ze te benutten.

Een overheid die maatschappelijke vernieuwing wil ondersteunen, heeft ambtenaren nodig die de buitenwereld en de binnenwereld met elkaar kunnen verbinden. Vervolgens moet zij haar organisatie zo inrichten dat deze ambtenaren hun werk ook werkelijk kunnen doen.

Bron: Taanman, M., Flinkenflögel, N. & Beers, P.J., Uitdaagrecht: geschikt voor de provincie Utrecht? DRIFT en GovernEUR, in opdracht van de Provincie Utrecht.